Para la ministra de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones es una buena noticia que la administración catalana se encargue las competencias sobre migraciones porque está “más cercana al terreno”. Van a tener que rebuscar mejor en el “argumentario” a utilizar, porque de seguir por este camino, quien va a tener que asumirlas, por estar “más cercanos al terreno” son las policías locales o, incluso, los vigilantes de seguridad del puerto.
También van a tener que informarse mejor acerca de cómo gestionan estas cuestiones en Alemania, en Baviera concretamente, puesto que nos dicen que la proposición de ley se inspira en lo que allí sucede. Pues bien, en Baviera, donde se intentó también tener competencias en migraciones y control de fronteras, según el Tribunal Constitucional alemán, en su sentencia de 28 de agosto de 2020, declaró que la policía fronteriza bávara no es más que una “unidad organizativa de la policía federal”, que no se le pueden otorgar competencias sustanciales propias de las policías fronterizas y que Baviera no puede tener competencias legislativas en materia de protección de fronteras. Así que, si Junts y el PSOE quieren ponerse más en evidencia, que sigan por el camino de la ignorancia o de la desinformación.
Claro que, seguramente estos argumentos les resbalan, puesto que están instalados en el ánimo de hacer desaparecer el Estado de Cataluña. Como parece ser que se han dado cuenta de que lograr la independencia, en el contexto actual, es harto difícil, ya que no pueden sacar a Cataluña de España, pues quizás sea más rentable sacar a España de Cataluña.
Centrifugación competencial
Y parece que lo están logrando, ya que esta “delegación de competencias migratorias”, reconocen explícitamente los partidos nacionalistas, es complementaria a otros pactos, casi todos ellos habidos en el extranjero con un prófugo de la justicia, interviniendo mediadores internacionales que no se sabe muy bien qué pretenden lograr con sus consejos. Incluso se está hablando, en el extranjero, claro, de la posibilidad de pactar un referéndum en el que únicamente puedan votar las personas nacidas en Cataluña… Esta nueva centrifugación competencial se añade, pues, a la que también se pretende con la estrambótica y discriminatoria condonación de la deuda a las comunidades autónomas, la pretendida financiación singular para Cataluña o, entre otras, la acción de las “embajadas catalanas” en el extranjero.
No se crean que la delegación de competencias en materia de migraciones, puertos y aeropuertos, comprendiendo el control de fronteras, es una ocurrencia de última hora. Se ha venido gestando desde hace lustros, porque el nacionalismo catalán siempre la ha perseguido, en su afán de construir una “identidad catalana” que puede estar puesta en peligro con la presencia en territorio de Cataluña de personas provenientes de otros lugares, extranjeros o no.
Siempre han perseguido tal control, prefiriendo a la migración magrebí sobre la hispanoamericana, por el tema de la lengua, puesto que excluyendo a quienes hablan español, tienen que oírlo menos. La exposición de motivos de la proposición de ley muestra claramente la intención de estructurar a la población a partir de la lengua (otra cosa que nuestra ministra de inclusión considera plausible); tanto es así que ya lo hacen, puesto que para la concesión de permisos de residencia, la Generalitat, con la complicidad de los ayuntamientos, comprueba que exista un cierto grado de conocimiento del catalán para otorgarlos (los ayuntamientos lo verifican y su informe es ratificado, o no, por la administración autonómica).
Así que, aunque el gobierno del Sr. Sánchez vaya repitiendo (otra vez intentando un relato creíble) que no va a haber restricciones en los permisos por razón de lengua y que esta proposición de ley no incluye tal posibilidad, ello obedece a que no es necesario establecerlos: son ya una práctica, más o menos seguida según las localidades y los funcionarios encargados de ella, que puede ser reforzada, según nos cuentan los de Junts, con la aprobación de una ley catalana al respecto.
Centrifugación competencial
Ya he expresado públicamente mis dudas sobre la compatibilidad de esta proposición de ley con las previsiones constitucionales. Existen varias razones jurídicas para tal consideración. En primer lugar, porque la Constitución reserva en exclusiva al Estado las competencias sobre “nacionalidad, inmigración, emigración, extranjería y derecho de asilo” (art. 149.1.2 CE); también las reserva para el Estado en relación con los puertos y aeropuertos de interés general (art. 149.1.20 CE) y ferrocarriles y transportes terrestres que circulen por más de una comunidad autónoma (art. 149.1.21 CE); advertiré al respecto, que cuando la Constitución quiere permitir que la gestión o ejecución de cualquier competencia pueda ser realizada por las comunidades autónomas, lo señala expresamente, tal como sucede en la ejecución de los servicios de la Seguridad Social o en materia de trabajo; si la Constitución no distingue entre legislación, ejecución o gestión, ello significa que la competencia es totalmente exclusiva del Estado. Y así es respecto de las competencias que se pretenden delegar mediante la proposición de ley que está ya en camino de ser admitida a tramite por la Mesa del Congreso.
La Constitución prevé, y aquí es donde se encuentra el “meollo” de la cuestión, que pueda existir una transferencia o delegación de competencias exclusivas del Estado en una o varias (o todas) las comunidades autónomas. El art. 150.2 CE establece que podrán ser delegadas o transferidas las competencias de titularidad estatal que, por su propia naturaleza, sean susceptibles de transferencia o delegación.
¿Cómo interpretar que han de ser susceptibles de ello “por su propia naturaleza”? Por su naturaleza, ¿son susceptibles de delegación las competencias en materia de migraciones y control de fronteras? Ello fue abordado por el Tribunal Constitucional español en diversas ocasiones, entre las cuales es de especial relevancia el análisis que realiza acerca de la regulación del art. 138 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, que, en su redacción atribuye a la Generalitat la competencia de primera acogida de las personas migrantes, el desarrollo de la política de integración en el marco de las competencias de la Generalitat, la competencia ejecutiva en materia de trabajo de los extranjeros teniendo en cuenta que la competencia sobre entrada y residencia corresponde al Estado y la participación en las decisiones del Estado sobre inmigración con especial trascendencia para Cataluña, dentro de las cuales la determinación del contingente de trabajadores extranjeros.
Carácter consultivo
El Tribunal Constitucional puntualizó diversas cuestiones al respecto, en la Sentencia 31/2010, de 28 de junio, de las que, en su conjunto, se deriva que la competencia sobre inmigración corresponde al Estado, si bien pueden corresponder a la Generalitat algunos aspectos de la integración social o económica, o de educación, asistencia social, sanidad, vivienda y cultura. En concreto, la competencia de primera acogida debe entenderse como limitada a cubrir las primeras actuaciones sociosanitarias y de orientación; la competencia ejecutiva en materia de autorización de trabajo se ejercerá en necesaria coordinación con la que corresponde al Estado sobre entrada y residencia de extranjeros; así también el TC puntualiza que la participación de la Generalitat en las decisiones con especial trascendencia para Cataluña no podrá ser de carácter decisorio sino consultivo, quedando a salvo la titularidad de las competencias estatales.
Como puede fácilmente deducirse de la lectura de la proposición de ley no es ésta la concepción que subyace a las regulaciones que en ella se realizan, afectando a la ejecución, por parte de la Generalitat, de cuestiones tales como: estancia de larga duración, residencia temporal y de larga duración, gestión colectiva de las contrataciones en origen, régimen sancionador, gestión integral de los centros de internamiento de extranjeros, seguridad en aeropuertos y puertos, acceso al espacio Schengen de ciudadanos de terceros países (es decir, control de fronteras), emisión de los documentos de identidad y coordinación y cooperación judicial (por parte de la Junta de seguridad de Cataluña).
Lo que no hace ningún Estado
En todos los casos, se intenta salvaguardar la “constitucionalidad” mediante el eufemismo consistente en declarar que son competencias “de ejecución”, como si la delegación de la ejecución no afectara al reparto constitucional de competencias. No olvidemos que, bajo el rótulo de “ejecución” en materia de seguridad social se hace imposible que la tarjeta sanitaria, cuya ejecución de expedición está delegada o transferida a las comunidades autónomas, tenga validez en todas las comunidades autónomas, pues cada una ha hecho de su capa un sayo y no son compatibles los sistemas de gestión telemática entre todas ellas.
Que sean competencias “de ejecución” no da validez constitucional a lo que no es, por su naturaleza, transferible ni delegable, puesto que se trata de competencias que están reservadas a la soberanía de los Estados. Ningún Estado de la Unión Europea delega en entes subestatales las competencias de las que depende su seguridad, el control de sus fronteras y la decisión sobre quien puede y en qué condiciones acceder a permisos de trabajo y residencia. Ello es así, además, porque en todas estas materias, incluido el asilo o la condición de refugiado, existe una competencia primaria de la Unión Europea.
Lo que no hace ningún Estado
En efecto, a partir del marco común que se pretende establecer con el Pacto europeo sobre migración y asilo, es la Comisión Europea quien lidera las labores colectivas destinadas a poner en práctica las normas acordadas y antes de que termine 2024, los países de la UE tendrán que diseñar sus planes de ejecución nacionales, en los que presentarán medidas concretas y explicarán cómo van a transformar la legislación en acción.
Lejos, pues, de trabajar en la línea que se propone desde la UE, que está coordinada, al mismo tiempo, con las políticas de seguridad en frontera que se establecen como consecuencia de los cambios geopolíticos mundiales, el Gobierno español accede a pactar con un grupo político que sólo representa los intereses de quienes pretenden destruir la integración, tanto española como, subsiguientemente, la europea, cuestiones que afectan directamente a la soberanía nacional y a la integración europea.
El documento de trabajo de los servicios de la Comisión que comprende la lista de comprobación operativa y la lista de actos de ejecución y delegados de la Comisión que deben adoptarse para la aplicación del Pacto sobre Migración y Asilo, responsabiliza a los Estados miembros para llevarlos a término, con medidas y plazos cuantificados y determinados que son de imposible realización por entidades subestatales, por más delegación de “competencias de ejecución” que se les quiera realizar.
La delegación de competencias que pretende la proposición de Ley orgánica de delegación de competencias estatales a la comunidad autónoma de Cataluña en materia de inmigración, en consecuencia, no sólo genera serias dudas de constitucionalidad sino que pone también en entredicho los compromisos de España con el proceso de integración europea.